林岱緯
國家實驗研究院科技政策研究與資訊中心助理研究員
《摘要》
在全球陸續將新冠疫情降級解封後，未來的社會該如何繼續前進，民眾關心的課題方向值得我們關切。過往在從事課題民意調查時，多會採用主題式的問項分類，但卻會因為執行者／機構單位的需求與偏好、或是受訪者對於問卷問題的理解，導致調查結果未必得以精準地轉換成決策輔助資訊。因此，本文將嘗試以國家法制下的政務類別視角作為辨識大型課題調查的類別分群做法，並且以國研院科政中心《2019我國百大社會課題調查研究－重要度與政策回應期待解析》的調查結果為例進行試做，試著辨識出更有助決策之輔助資訊。
關鍵字：課題類別、循證決策、證據基礎
壹、研究目的與動機
隨著國內外針對新冠肺炎疫情逐步解封，民眾已開始疫後新生活運動。在防疫成為日常生活的同時，國家社會未來的長遠發展方向更需要決策者慎思，究竟在疫情之外，民眾還關心甚麼？民主體系下的決策者應藉由「證據」來說服利害關係人，從問題分析、方案選擇、執行與評估，都應透過資料蒐集與數據分析來做出決策，是為循證決策（evidence-based policy-making）（莊文忠，2018，頁2）。
財團法人國家實驗研究院科技政策研究與資訊中心（以下簡稱國研院科政中心）曾於2018年進行大規模的社會意向網路調查，在334項社會課題中整理出受訪民眾較為關注的課題（林品華等人，2019）。隔年，國研院科政中心以2018年調查結果中的前100項較受民眾關注的社會課題，調查民眾對於課題的重要程度認知以及期待政府提出政策回應的急迫程度評價（林岱緯等人，2020）。
從前述兩份調查資料中，理應可以對於在各項課題後續的策略方向有更清楚的參考和理解。然而由於課題數量龐大且複雜，除了得以看出單一課題的調查資料外，有助於決策者對於整體性施政方針一目了然之資訊似乎有待補強，以避免「見樹不見林」之憾。因此，為了提高調查資料對於決策之助益，在實務執行上應該要有一套分類方式，可以從政府的視角來梳理大量議題及資料，協助決策者得以在「見樹又見林」的情境下，對於國家的整體發展及資源配置能有更全面性的考量。
過往在從事課題調查時，普遍會把課題做主題式分類，以利調查研究的操作、或是有助於受訪者及閱聽大眾的理解，但卻往往會因為執行者／機構單位的需求與偏好、領域專家的知識和經驗、或是受訪者對於問卷問題的理解，而產生分類標準不一致或是認知落差的現象，導致調查結果不易轉化成為有效的決策輔助資訊。然而，在講求高度分權的現代民主國家，如何將多元又複雜的社會課題資料證據轉譯進入國家政策議程，並精準對接到適當的權責政府部門，以利後續實質的政策決定與執行，對於研究者而言亦相當具有挑戰性。
從前述中可發現，為利循證決策，課題的分類方式選擇將有兩項挑戰需要同時克服。一是如何在多方認知歧異中選擇一個最大公約數的分類方法，二是如何透過這一套分類方法，將證據資料轉換成有助決策者理解吸收的輔助資訊。
當代行政機關基於專業分工而會走向分權化的設計，而課題範疇的不確定性（如跨部會業務）以及自身業務職掌的政治敏感性（如課責），導致分權化容易伴隨機關本位主義的發生。面對跨部會業務之分配，或透過跨部會首長或成員間之非正式默契與信賴來協調，倘若仍不足以協調成功，此時，國家的正式制度安排（如法令規範）尤顯重要。即使法令規範的內容和結果無法完全滿足各方期待，但仍將是各方必須共同遵行之最終標準。基於這樣的問題解決思考，本文嘗試提出依循我國法制規範區分國家政務類別的視角，作為複雜社會課題的分類架構，並以國研院科政中心曾經進行之2019重要社會課題調查結果資料為範例進行試做，從證據基礎中辨識出對應政策層面之決策輔助資訊。
貳、我國法制建構出的政務類別
在國家發展的過程需要面對多元繁雜的課題，因此國家政府組織須能適當分工，始有利於全國政務推行。2010年2月3日公布的「行政院組織法」修正案，是近年來較大幅度的組織改造，調整行政院的組織架構為「十四部八會」，另外還有二總處、一行、一院、三獨立機關，各司其職，以既分工且合作的運作模式，因應社會快速發展的多元需求及艱困挑戰。1
在此同時，國會為有效行使立法權、預算權、以及監督行政部門之權，亦採專業分工模式，依國家政務類別設置常設委員會，以促進專業立法與專責監督之量能。基於「立法院組織法」之規定，目前我國立法院內設置有八個常設委員會，分別是內政委員會、外交及國防委員會、經濟委員會、財政委員會、教育及文化委員會、交通委員會、司法及法制委員會，以及社會福利及衛生環境委員會。
復依「立法院程序委員會組織規程」以及「中央政府總預算案審查程序」之規定，各常設委員會均有其對應管轄議案及預算案之範圍，倘若遇有難以區分主管部會權責之事項，則分類歸屬於「司法及法制」類來管轄。
參酌前述法令規範及政務／政策分類原則，本文依序依下列兩項標準，將國研院科政中心2019年所作之社會課題調查資料，重新進行課題所屬類別分析：2
一、課題屬於特定部會主管事項，則計入該部會所屬政務類別。
二、課題屬於特定領域政策，則計入該政策所屬政務類別。（參見表1）
表1 政務類別對應課題分類表
| 政務類別 | 對應課題（依主管部會） | 對應課題（依政策領域） |
|---|---|---|
| 內政 | 內政部、中央選舉委員會、大陸委員會、原住民族委員會、客家委員會、海洋委員會掌理事項 | 內政、選舉、蒙藏、大陸、原住民族、客家、海岸巡防政策 |
| 外交及國防 | 外交部、僑務委員會、國防部、行政院國軍退除役官兵輔導委員會掌理事項 | 外交、僑務、國防、退除役官兵輔導政策與宣戰案、媾和案、條約案、戒嚴案 |
| 經濟 | 經濟部、農業部、國家發展委員會、公平交易委員會掌理事項 | 經濟、農業、經濟建設、公平交易、能源、科技政策 |
| 財政 | 財政部、中央銀行、金融監督管理委員會、行政院主計總處掌理事項 | 財政、金融政策、預算、決算、主計、審計 |
| 教育及文化 | 教育部、文化部、國立故宮博物院、中央研究院、國科會、行政院原子能委員會掌理事項 | 教育、文化政策 |
| 交通 | 交通部、數位發展部、3行政院公共工程委員會、國家通訊傳播委員會掌理事項 | 交通、數位發展、公共工程、通訊傳播政策 |
| 司法及法制 | 法務部、行政院人事行政總處掌理事項 | 民事、刑事、行政訴訟、懲戒、大赦、機關組織、研考及其他不屬於各委員會審查之議 案 |
| 社會福利及衛生環境 | 衛生福利部、環境部、勞動部、行政院消費者保護處掌理事項 | 衛生、環境、社會福利、勞工、消費者保護政策 |
參、課題調查結果的政務類別詮釋與分析
若將國研院科政中心2019年的調查結果中，民眾表達「非常重要」與「非常急迫」的強烈態度，依據前述的國家政務分類原則來重新判讀，初步得到以下資訊：
一、整體課題的政務類別分析
可以發現民眾最關心的一百項課題所屬政務類別的分布狀況，以「社會福利及衛生環境」類最多，共計47題。這一百項課題中，單一課題在「非常重要」的比例最高為43.4%、最低7.5%，全部課題的「非常重要」平均比例則為20.6%；而單一課題在「非常急迫」的比例最高27.7%、最低2.1%，全部課題的「非常急迫」平均比例則為8.6%。至於各政務類別的平均「非常重要」比例，以「交通」類的27.3%最高，各政務類別的平均「非常急迫」比例也是以「交通」類的13.6%最高（參見表2）。
表2 百大課題之政務類別暨「非常重要」與「非常急迫」平均比例
| 政務類別 | 內政 | 外交及國防 | 經濟 | 財政 | 教育及文化 | 交通 | 司法及法制 | 社會福利及衛生環境 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 課題數 | 9 | 1 | 19 | 0 | 8 | 8 | 8 | 47 |
| 課題數比例 | 9% | 1% | 19% | – | 8% | 8% | 8% | 47% |
| 平均「非常重要」比例 | 19.10% | 16.10% | 16.30% | 0 | 21.70% | 27.30% | 18.10% | 21.90% |
| 平均「非常急迫」比例 | 8.20% | 6.50% | 6.20% | 0 | 8.60% | 13.60% | 9.20% | 8.70% |
二、前十大非常重要課題的政務類別分析
受訪民眾認為「非常重要」的前十項課題，平均「非常重要」的比例為35.5%。其中，第一名的非常重要課題為「杜絕食品造假與標示不實」，有高達43.4%的受訪者認為「非常重要」，第二名的「促進薪資成長」也有四成以上的受訪民眾認為「非常重要」（參見圖1）4。
資料來源：我國百大社會課題調查研究－重要度與政策回應期待解析（2019），自行整理繪製。
在政務類別上，前十大非常重要課題，其中有6項課題屬於「社會福利及衛生環境」類，有3項課題屬於「交通」類，有1項課題則是屬於「內政」類。至於這三類的平均「非常重要」比例，以「社會福利及衛生環境」類最高，達37%，「交通」類次之，有33.6%，「內政」類則是31.9%（參見表3）。
表3 前十大非常重要課題所屬政務類別暨「非常重要」平均比例
| 課題 | 「非常重要」比例 | 政務類別 | 平均「非常重要」比例 |
|---|---|---|---|
| 杜絕食品造假與標示不實 | 43.40% | 社會福利及 衛生環境 | 37% |
| 促進薪資成長5 | 40.80% | ||
| 改善空氣污染 | 39.00% | ||
| 化解疑慮食品的進口爭議 | 35.10% | ||
| 增加高齡與失能者的照護資源 | 32.70% | ||
| 改善醫療品質與醫療環境 | 31.10% | ||
| 遏止重大交通違規 | 35.60% | 交通 | 33.60% |
| 杜絕網路虛偽資訊 | 33.00% | ||
| 提高新聞品質與落實媒體自律 | 32.30% | ||
| 抑制不合理的房價上漲 | 31.90% | 內政 | 31.90% |
三、前十大非常急迫課題的政務類別分析
受訪民眾認為「非常急迫」的前十項課題，平均「非常急迫」的比例為19.8%。其中，第一名的非常急迫課題為「遏止重大交通違規」，有高達27.7%的受訪者認為「非常急迫」，第二名至五名課題依序為「改善空氣污染」、「促進薪資成長」、「抑制不合理的房價上漲」，以及「杜絕網路虛偽資訊」（參見圖2）6。
資料來源：我國百大社會課題調查研究－重要度與政策回應期待解析
（2019），整理繪製。
在政務類別上，前十大非常急迫課題，有4項課題屬於「社會福利及衛生環境」類，有3項課題屬於「交通」類，而「內政」、「經濟」、「司法及法制」等三類則各有1項課題。至於各類別的平均「非常急迫」比例，以「交通」類最高，達22.6%，「內政」類次之，有21.3%，「社會福利及衛生環境」類有19.6%，「司法及法制」類有15.5%，「經濟」類則是15.4%（參見表4）。
表4 前十大非常急迫課題所屬政務類別暨「非常急迫」平均比例
| 課題 | 「非常急迫」比例 | 政務類別 | 平均「非常急迫」比例 |
|---|---|---|---|
| 改善空氣污染 | 24.50% | 社會福利及 衛生環境 | 19.60% |
| 促進薪資成長 | 23.80% | ||
| 降低育兒成本 | 15.40% | ||
| 杜絕食品造假與標示不實 | 14.70% | ||
| 抑制不合理的房價上漲 | 21.30% | 內政 | 21.30% |
| 遏止重大交通違規 | 27.70% | 交通 | 22.60% |
| 杜絕網路虛偽資訊 | 20.30% | ||
| 提高新聞品質與落實媒體自律 | 19.70% | ||
| 加強毒品防制 | 15.50% | 司法及 法制 | 15.50% |
| 縮小貧富差距 | 15.40% | 經濟 | 15.40% |
肆、結語
國家發展的課題需求複雜而多元，近年來隨著科技進步與資訊通信設施普及，民眾參與公共政策的管道更加便利，參與意願也隨之提高，關於國家發展的未來走向，「沒有人是局外人」。在調查研究方法進化的同時，似乎還是存有更佳詮釋視角的空間，如何選擇一套既能夠讓決策者得以從資料證據中辨識出民意圖像、又儘可能滿足操作者領域知識落差之最大公約數的課題分類方法，是項困難的挑戰。因此，本文從「即使法令規範的內容和結果無法完全滿足各方期待，但仍將是各方必須共同遵行之最終標準」的思考出發，提出以國家法制規範下的政務類別作為課題分群方法的操作建議，盼有助於後續相關研究之進行並釋放資料價值。
而本文藉由國家法制規範下的政務類別視角，試著重新判讀國研院科政中心2019年所執行的社會課題調查結果，初步可發現，針對同一份調查資料，不同的課題分類方法將可能產生截然不同的分析結論。對於政府部門而言，除非資料蒐集與數據分析的標的是單一部會或特定部會權責，部會即可有效依循證據基礎啟動政策循環，否則即應注意如何針對多樣性課題進行適當的主題分類以利資料運用並提升詮釋的有效性。
韓國前總統文在寅於2017年5月10日就任時，曾由國政企劃委員會自韓國的國政網站上所蒐羅到的各界建言，加以篩選及歸納綜整，據以提出文在寅任期內欲優先推動的百大國政課題，並擬定五年內各階段施政的「國政課題管理計畫」，目標是促進韓國的全面改革到穩定進步（姚鴻成，2017）。本文嘗試提供一套立基於國家法制規範下的政務類別作為大型議題調查的分群依據，透過從國家部會政務分工的視角來解析民意圖像，進而找出有助相關單位循證決策輔助資訊。
參考文獻
王千豪（2022）。立院表決，數位發展部由交通委員會主審。自由時報，9月23日。https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/4067334
林岱緯、林品華、羅良慧、林明宜、王怡惠、羅濟威、莊裕澤（2020）。2019我國百大社會課題調查研究－重要度與政策回應期待解析。科政中心電子書城。檢索日期2023年2月1日，取自https://payment.narlabs.org.tw/stpibooks/book/bookDetail?id=4b11416a730f176e01732770181d7b0a
林品華、林岱緯、洪文琪、羅良慧、王怡惠、王宣智、黃郁棻、張錦俊、葉維俐、羅於陵、莊裕澤（2019）。2018我國百大社會課題調查研究。科政中心電子書城。檢索日期2023年2月1日，取自https://payment.narlabs.org.tw/stpibooks/book/bookDetail?id=ff8080816c40a572016c4bc a51ec6815
姚鴻成（2017）。韓國新政府文在寅施政5年計畫之剖析－以致力推動百大國政課題為目標。中華經濟研究院WTO及RTA中心。檢索日期2023年2月1日，取自https://web.wtocenter.org.tw/mobile/page?pid=297978&nid=126
莊文忠（2018）。我循證的政策制定與資料分析：挑戰與前瞻。文官制度季刊，10（2），1-20。
1 後為配合數位發展部的成立，立法院於2021年12月28日三讀通過「行政院組織法」修正案，新設數位發展部、原科技部改制為國家科學及技術委員會。
2 部分政務可能屬於跨部會業務，政策措施或工具亦可能散落於不同部會，本文僅以各課題之「主管機關」為主要認定標準，依據主管機關的政務類別屬性來計入各該議題分群。
3 立法院於2022年9月23日表決通過數位部掌理事項之議案，由交通委員會審查（王千豪，2022）。
4 百分比（%）數值分別為全體受訪者認為課題為「非常重要」之比例。
5 薪資議題在部會業務或政策工具可能散落於勞動部、經濟部、甚至其他部會，基於工資審議的主管部會為勞動部，因此本文將之計入「社會福利及衛生環境」此類。
6 百分比（%）數值分別為全體受訪者認為課題為「非常急迫」之比例。