人物專訪：考試院劉建忻秘書長談循證決策及資料科學

劉建忻秘書長 / 口述

董祥開副教授 / 訪問

李佳翰 / 編輯、攝影

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壹、前言

2012年10月，行政院宣布開始推動政府資料開放，以回應民眾對政府資訊的需求與渴望。五院中與行政院性質最接近的考試院，也在2020年第13屆院長黃榮村的帶領之下，以積極的態度開啟了一連串的改革，著手推動考試院的政府資料開放及循證研究。經過四年的努力不懈，目前考試院展現了相當不錯的成果，因此本期刊編輯小組特別訪問考試院劉建忻秘書長，請秘書長分享這幾年考試院的改革方向、實質運用經驗以及對循證決策未來發展之看法。

貳、資料科學與循證決策的重要性

一、循證決策及資料科學的意義

所謂「循證決策」及「開放資料」並非僅是將資料公開，更重要的是要注重「即時」（real time）以及「方便再利用」（easy to use）兩個核心價值。換言之，政府不再僅是以電子檔的PDF或圖片格式呈現；相反地，政府應該嘗試優化過往的資料並且提升資料的品質。相較於政府資訊公開法，雖然公開的內容可能相同，但開放資料的做法將更為友善，其格式也更便於再利用。此外，「透明」更是開放資料的精神，彰顯了政府透明化程度和重視人民主權的價值。而「資料科學」不僅限於是學術上的定義，而是指利用各種形式的資料，包括結構化的數據表格和非結構化的文字圖像等，來探索、描述、分析特定現象或問題，其中同時包含解決問題的理論、技術及方法等。

二、循證決策及資料科學的重要性

從開始推展循證的概念後，考試院就強調「做決策前先跑數據」，每週院會的報告通常由各部會就重要政策議題著手進行，其中關鍵內容是呈現數據並分析現有資料，這與過去的做法有明顯的不同。報告後，也會聽取考試委員的意見，當碰到有不同看法或疑問時，各部會在正式提出草案前，都會有機會再進行數據分析及修正。

在確實執行循證決策後，考試院在面對外部檢驗時也變得更加踏實。例如面對立法院答詢，有立法委員從報章雜誌或是專家意見中，質疑近期公務人員離職率提高的問題，院部同仁即透過整理實際的數據分析結果呈現給委員，並說明離職原因其實包含退休、重考以及辭職後再任等多種情形，並非皆是對公部門不利的「決定離開公部門、也不再回來」的離職，以更為全面性的數據回應委員質疑。另一重要案例為考試院決議自113年起，地特五等考試併入初等考試舉行，主要原因在於透過數據分析發現，地方特考與初等考時程過於相近，導致出現高度重複報考以及重複錄取率的問題。回顧此些決策，倘若無資料科學及關鍵數據的佐證，可能無法讓決策者能夠有信心及決心推動改革。再以考績法草案為例，過去也研擬過幾個不同的政策方向，因此銓敘部也就此議題進行數據蒐集及分析，以確定是否支持政策方向及內容。銓敘部於113年初提出的考績法修正草案，曾詳細從考績銓敘審定情形，分析公務人員從初任公職到2022年的歷年考績審定結果，並進行縱向分析，說明現行甲等比率上限75%，不易區別年度績效特別優異的人員。因此，修正草案的重點之一，就是要凸顯獎優，對於考績排序前5%或15%者，給予優於現行制度的獎勵與拔擢。以上考試院各項改革及政策決定皆顯示「循證治理的觀念導入」功不可沒。

參、考試院資料開放與資料治理發展路徑及未來展望

一、資料開放與資料治理發展路徑

自2019年開始，考試院確立了資料開放之重要性，開始積極策劃相關事務，並逐年推進與修正。2020年時，考試院首先委託學者進行「考試院公務資料開放與管理」的研究計畫；隨後，在2021年 5月，成立了考試院資料開放小組，正式開展資料開放相關業務。2021年6月時，考試院資料開放小組召開了第一次會議，隨後每半年舉辦一次，以討論和推動資料開放相關任務。同年10月，正式公布「考試院及所屬機關政府資料開放作業原則」及「考試院政府資料開放行動計畫」，確立政府資料開放的基本原則與指導方針。2022年11月，為因應數位轉型與循證研究，考試院強化了考銓資料庫的應用，成立了「考銓資料研究中心」，開放乙類資料之運用，先從資料庫分析委託辦理案試行，提供去識別化後之原始資料進行資料分析。2022年12月，首次舉辦了考試院及所屬機關政府資料開放及應用獎勵措施，鼓勵和表彰資料開放有成之單位與個人。2023年1月，「考試院統計資料查詢網」正式上線，希望提高民眾查詢與存取考試院資料之便利性。上述一系列考試院資料開放之重要事件，也顯示考試院資料開放工作已取得相當程度的進展（王永大、留靖雯，2024）。

考試院資料開放大事紀

• 2020年8月，考試院資料開放委託研究計畫：考試院公務資料開放與管理
• 2021年5月成立考試院資料開放小組
• 2021年6月考試院資料開放小組第1次會議（之後半年一次，目前到第六次）
• 2021年10月「考試院及所屬機關政府資料開放作業原則」、「考試院政府資料開放行動計畫」
• 2022年11月成立考銓資料研究中心
• 2022年12月，考試院及所屬機關政府資料開放及應用獎勵（自111年度開始，每年舉辦一次）
• 2023年1月，「考試院統計資料查詢網」上線

考試院為追上各行政部門的資料開放進度，明確制定出三項具體推動策略：

（一）不強調開放資料的「量」，而是先優化既有已公開之資料。

（二）強調開放資料對於考試院治理的助益，回應外界需求並進行公私協作。

（三）除政策決定一體規範外，給予各機關彈性自主的空間。

在資料優化的程度上，考試院初步目標期望達到Tim Berners-Lee提出之五星評等分類中的三星等級（如表1所示），而具體做法則包含改善現有公開資料、建立新系統（例如：考試院統計查詢網），以符合開放資料的原則，並運用現有資料庫進行政策研究。

2022年，為了將考試院所有開放資料品質「明確、真實」提升，行政團隊採取政府資料開放平臺的品質標章機制，將資料品質、完整性、領域性分類為「白金標章」、「金標章」、「銀標章」或「銅標章」。經過一年的工作時程，考試院將556筆開放的資料集優化至92筆白金標章及 378筆金標章，比例達將近85%。

表1 Tim Berners-Lee五星評等分類建議

星等	說 明	格式範例
一	登載全球資訊網，採開放授權條款釋出。使用者並無法直接取得結構化資料，且資料被鎖在檔案中，難以 將資料直接應用。	PDF、JPG、DOC
二	以機器可讀取的結構化資料釋出。但資料仍被鎖在檔 案之中，需透過專屬軟體開啟。	Excel
三	使用非專屬的資料格式。使用者可透過開放原始碼或 自由軟體工具進行分析應用。	CSV、XML、JSON
四	如上，使用URI來標定資料，讓人／工具可以直接標 示／存取／運用資料集裡的每一個單筆資料。開放資 料擺脫以檔案方式擺放於網路上。	RDF、SPARQL
五	如上，且再將資料與其他資料連結，建立/提供脈絡。	–

2023年1月，考試院為落實資料開放及數位轉型，完成建置「考試院統計資料查詢網」（如圖2所示）。旨在改善先前提到的情況，並有效實踐數位轉型。該網站是互動式的查詢系統，集成考試院各部門20年來統計年報。使用者可透過此平臺進行多元的交叉分析、跨表格查詢、以及資料比較排序等。此外，該平臺提供統計表格和圖表，並且具有廣泛的應用可能性。在輸出方面，使用者可以根據需求選擇統計期、統計項目和複雜分類的組合，可選擇產生CSV、XML和JSON等開放資料格式檔。與以往各機關單一年度統計年報相比，利用此查詢網將可以更輕鬆地觀察長期變化趨勢，並以橫向併列方式呈現跨部門的資料。此平臺不僅提升了考試院統計資料的應用性，更助於加速數位轉型的步伐。此外，銓敘部建置全國公務人力資料統計平臺，雖然未包含考選和保訓統計數據，但其在銓敘資料方面更為豐富。

二、資料治理的挑戰及展望

在縝密的規劃下，考試院於2021年4月成立資料開放小組，由劉秘書長親自擔任資料開放小組召集人、各部會督導資訊業務的副首長為小組成員，同時也聘請七位學者專家擔任外部委員。然而，「資料科學」對於多數考試院同仁來說仍屬較新且未知的任務，難免對於執行的項目有所疑問。為回應此些質疑，考試院也透過各種管道及方式，與同仁們溝通，強調儘管目前考試院的資料使用率尚不算高，但並不代表它沒有價值，或是未來無人關心。就像口罩地圖一樣，如果不是因為新冠肺炎疫情，誰會想要知道全國藥局的位置？但也幸好，衛生福利部的開放資料中包括了這些資訊，在口罩地圖的出現上發揮了巨大的作用。

然而，目前資料庫的資料品質仍有待改善，且部分同仁在使用時也碰到分析能力有限的問題， 經常需要資訊單位的協助。更為重要的是，基層會擔心資料開放後造成的個資洩漏風險。對此，贏得基層的信任是最關鍵的要素，也是循證研究最常遇見的困境。如同前文所述，隨著2012年行政院宣布政府資料開放時，產官學界對於政府「知」與「用」的需求逐年上增。考試院為了滿足民眾需求，同時確保資料可安全開發下，於2023年制定完善的風險控管機制，建立了七道防線（需求審查、去識別化、建立專區、遠端遙控、進出管制、手機管控、全程監控）。考試院亦在層層把關下，使基層人員對資料開放產生越來越高的信任。不僅基於政策需求，積極推動循證相關研究，同時也將資料庫的優缺點回饋給相關機構，逐步提升資料及決策品質。

三、考試院公共治理協力合作與未來發展

隨著將資料開放品質優化、主動推動資料開放以及制定完善的風險控管機制下，考試院未來亦規劃嘗試與產官學合作。對此，計畫進行兩項重要措施，以促進人事資料庫的應用與分析：首先是試行階段，將與學界進行合作，以互補雙方的長處。計畫每年選取一所學校作為主體，並與其他學校的成員合作，逐步擴大學界老師對人事資料庫運用分析的理解與興趣。預計在一段時間後，會有更多老師具備實際操作及分析經驗，從而有更大的能力向下推動計畫。其次是參考健保署做法，逐步擴大應用範圍。先由考試院政策推動設定的公開資料分析為主題，並徵求各界進行分析。研究者根據其數據分析，並將成果進行公開發表或轉換為學位論文。

此外，考試院也針對資料庫與人事作業系統進行整合，包含整合行政院人事行政總處的「全國公務人力資料庫」與銓敘部的「銓敘審定資料庫」、「人力資源管理資訊系統」以及「銓敘業務網路作業系統」。在跨院的系統整合上，已帶來了許多好處，包括減少重複登打、資料分享共用以及系統取用的便利性。然而，這項工作的前置作業相當繁複，需要進行長時間的多方協調，例如定義公務人力統計的區間、傳輸格式的標準化以及異動管理等。現階段，銓敘部與人事行政總處已經「大致共用了重要的人事資料庫」，未來仍需整合其他細部資料，例如待遇和退休方面的資料。

肆、結語

本次專訪考試院劉建忻秘書長，深入了解考試院在循證決策及資料科學方面的努力、進展與未來展望。資料科學的真實意義不僅是將資料公開，更重要的是要著重在資料能夠產生的「價值」。政府資料開放應該是以友善、透明的方式呈現，以滿足各方的需求，彰顯政府的透明度和民主價值。其次，考試院現階段制定了具體的推動策略，優化既有已公開的資料，並建立了考試院統計資料查詢網，提供多元的交叉查詢和跨表格查詢等功能。再者，儘管資料科學的推動雖然仍面臨挑戰，但考試院也已制定相應的風險控管機制，以提高公務同仁對資料開放的信任，並加速資料品質的改善。最後，考試院未來也將持續推動產官學之間的合作，逐步擴大資料庫的應用範圍，並進行資料庫的整合，以提高資料的有效性和利用率。總體來說，考試院在循證決策和資料科學方面取得了顯著進展，未來也已準備應對各種挑戰，實現資料科學及循證決策的精神。

參考文獻

考試院（2023）。精選重點統計指標。統計資料查詢網。檢索日期2024年4月13日，取自https://stats.exam.gov.tw/exam/webMain.aspx?sys=100&funid=vueindex

蔡政威（2015）。以鏈結資料觀點運用於文書檔案之初探。檔案季刊，14（4），32-40。

王永大、留靖雯（2024）。從公務人員考績銓敘審定情形淺談考績甲等比率。國家人力資源論壇。檢索日期2024年4月13日，取自https://reurl.cc/mMGqkG