◎ 詹慶恩[1]、謝儲健[2]、高浩恩[3]、陳揚中[4]、王光旭[5]
隨著臺灣逐漸步入後工業社會，從1984年起，總生育率已低於人口替代水準的2.1人。1986年首度進入低生育率國家1.68人，之後微幅回升到1.7人以上。但1998年以後，總生育率低於1.7人（出生 30 萬人），並一路下滑到2001年的1.4人，直逼超低生育率1.3人。從此，未曾再有明顯回升。長期以來，因生育率持續下降的緣故，嬰兒出生數逐漸減少，依據國家發展委員會2020年人口推估，若總生育率維持1.2人，至2030年時，推估出生數約15 萬人，相較2020年會減少約1.4萬人，若總生育率提高至1.5人，2030年出生數約會有16.8萬人，可較2020年的增加0.2萬人；但因育齡婦女人數持續減少，即使總生育率回升，出生數仍呈現縮減現象。而以2023年出生人口來看，實際上僅有13.6萬人，甚至已低於2020年當時推估的出生人數，下降趨勢比想像中嚴重。
為有效因應此一議題，政府如何設計與推動托育相關政策，便相當重要且值得探討。關於臺灣的托育政策，最早可以追溯至1970年代，當時社會大多以傳統的家庭照護模式為主，托育需求並未被政府列為優先考量。隨著女性就業率的提升與核心家庭化趨勢的加強，家庭無法再單純依賴祖父母或其他親屬提供托育服務，對公共托育服務的需求逐漸顯現。1980年代，臺灣政府開始逐步引進托育服務的概念，並在之後的十數年間，推動若干相關法令與措施。早期的托育服務多集中在「幼兒教育」的層面，針對3至6歲兒童的學前教育發展政策較為明確；但0至2歲的嬰幼兒照顧仍主要依賴家庭或私營托育機構。直到2000年以後，隨著少子化的日益嚴重，政府方開始逐步介入並強化托育服務的提供。
2010年以後，臺灣政府開始擴大公共托育資源的投入，著眼於減輕家庭的育兒負擔。其中一個重要的政策是「準公共托育制度」，該制度試圖透過政府與民間托育機構的合作，提供更便捷且可負擔的托育服務。準公共托育政策的核心在於補助機制，政府會對符合資格的托育機構提供補助，降低家長支付的托育費用，同時確保托育機構的品質。此政策的實施不僅增加了家庭選擇的多樣性，還有效提升托育市場的透明度與服務標準。
然而，儘管政府已經在托育服務上投入了大量資源，但對部分地區的家庭而言，托育資源似乎未能滿足其需求。儘管政府提供之托育量能至2021年已經接近民間團體所提出的建議比率37%，但與民眾實際送托率的需求仍有一些距離。造成這個現象的原因之一，可能在於送托需求與各縣市的地理空間條件無法配合。都會地區人口密集，托育需求亦高，但因空間侷限或平均租金較高，相較於鄉鎮地區可能較難設立更多托育機構；而較為偏遠的鄉鎮，雖然可能擁有充足的托育空間，但因鄉鎮人口外移，導致的年輕人口比偏低，反而呈現需求較低的狀況。下圖取自中央社在2023年1月14日發布之報導（新聞網址：https://www.cna.com.tw/news/ahel/202301145003.aspx），呈現各縣市公托利用率確實存在明顯的差異。可惜的是，儘管已有前述媒體相關內容之報導，學術界似乎尚無運用空間分析模型探討托育政策在不同區域之間的效應差異，以及其背後可能原因之學術成果。
圖片取自：https://www.cna.com.tw/news/ahel/202301145003.aspx
因此，透過探討不同行政區域間0至未滿2歲嬰幼兒的照顧政策（例如：育兒津貼、公共與準公共托育資源的分布等）與當地生育率之間是否存在關聯，並分析其背後可能的原因，應有其學術及實務之價值。我們相信此研究有助於評估各地區家庭在政策實施後生育行為的變化，並為政策的優化提供實證依據。
[1] 國立政治大學公共行政學系博士候選人
[2] 國立臺中教育大學區域與社會發展學系副教授
[3] 元智大學社會暨政策科學學系助理教授
[4] 銘傳大學公共事務與行政管理學系兼任助理教授
[5] 國立臺南大學行政管理學系教授