廖洲棚
國立空中大學公共行政學系副教授兼系主任
《摘要》
在現代社會中，政策爭論經常圍繞不同的利益團體而展開，其爭論的根源往往來自個人或利益團體信奉的價值、信仰或利益。由於不同政策立場者各自的政策論述常常涉及到複雜的利益和價值觀衝突，單靠科學證據無法徹底解決這些爭議。因此，解決政策爭論不能僅依賴客觀的科學證據，而是需要更深入的政策論述分析以及政策利害關係團體的參與對話。本文以我國核能政策爭論為例，說明擁核與反核的利害關係團體往往根據各自信奉的價值觀和利益訴求，而篩選能支持其論點的科學證據或對此些證據有不同的解讀。這使得科學證據本身不但不能成為化解政策爭論的焦點，卻反倒成為擴大政策分歧的原因。為此，本文嘗試從理論辯證的角度，深入淺出地探討不同利害關係團體用於政策論述的認知框架及其影響，並引介可用於解決政策爭論的建議，以促進理性對話和形成解決爭論的共識，進而增強政策的包容性與公平性。
[關鍵字]：政策論述、認知框架、循證政策分析、政策爭論、公共決策
《摘要》
在現代社會中，政策爭論經常圍繞不同的利益團體而展開，其爭論的根源往往來自個人或利益團體信奉的價值、信仰或利益。由於不同政策立場者各自的政策論述常常涉及到複雜的利益和價值觀衝突，單靠科學證據無法徹底解決這些爭議。因此，解決政策爭論不能僅依賴客觀的科學證據，而是需要更深入的政策論述分析以及政策利害關係團體的參與對話。本文以我國核能政策爭論為例，說明擁核與反核的利害關係團體往往根據各自信奉的價值觀和利益訴求，而篩選能支持其論點的科學證據或對此些證據有不同的解讀。這使得科學證據本身不但不能成為化解政策爭論的焦點，卻反倒成為擴大政策分歧的原因。為此，本文嘗試從理論辯證的角度，深入淺出地探討不同利害關係團體用於政策論述的認知框架及其影響，並引介可用於解決政策爭論的建議，以促進理性對話和形成解決爭論的共識，進而增強政策的包容性與公平性。
[關鍵字]：政策論述、認知框架、循證政策分析、政策爭論、公共決策
壹、前言
在2023年底落幕的聯合國氣候峰會COP28，促成近200國承諾脫離化石燃料，並達成在2050年實現淨零排放的共識，但核能議題在會中引發關注，包括美、英、法、日、南韓等20多國簽署宣言支持提升核能於國家能源的佔比，以協助全球達到淨零排放的目標（劉品希，2024）。這股來自全球其他先進國家因為重視淨零排放目標而主張再次擁抱核能作為能源轉型選項的聲浪也影響到我國的政治情勢，不但成為2024年初的總統大選關注的議題，更再度掀起國內的擁核與反核爭議。事實上，我國自1970年代開始興建核電廠以來，關於該不該使用核能的問題，已在臺灣社會爭論了數十年。近年來隨著世界各國陸續提出「2050淨零排放」的宣示與行動，使得過去八年因為執政當局提出「非核家園」政策願景而暫時受到壓抑的擁核聲音，又再次搶佔媒體的版面，而且新執政當局的態度似乎也出現鬆動。例如，經濟部長郭智輝上任後首場媒體見面會時曾提到「核能可做備用電力」，行政院長卓榮泰於日前接受外媒專訪時提到政府對新的核能技術態度「非常開放」，以及賴清德總統於今年八月召開的首場國家氣候變遷對策委員會時提到「未來不排除任何有助於淨零的能源方案，包括未來新的、先進的核能技術」等政府高層的意見，都被媒體評論為政府的「反核」立場似乎出現變化1。
「核能」究竟該不該成為臺灣能源政策選項？支持者認為，核能可做為穩定供應的能源，技術成熟且發電成本低廉，加上生產過程幾乎不排放二氧化碳，是最能協助國家達成淨零排放目標的能源；反對者認為，1986年蘇聯的車諾比事故以及2011年日本的福島核災，顯示核能的使用將伴隨極大的災害風險。臺灣地狹人稠且地震頻仍，未來若發生核災，人民生命財產的損失將難以估計，更何況迄今仍無有效的對策處理核廢料引發的破壞環境和民眾健康的問題，因此政府應加強投資風能、太陽能、地熱能等可再生能源以取代核能，並藉此達成淨零排放目標。從前述擁核與反核陣營的政策主張可知，不同的陣營是從全然不同的觀點論述他們的主張，也個別舉出數據來合理化自己的論點2，卻也因此弔詭地帶來更多的分歧。
從擁核與反核的爭論可知，政策爭論並不會因為個別支持者是否有舉出科學的證據而平息。不同的政策主張必須找到個別能夠接受的觀點（perspective），或稱之為「政策框架」（policy frame），才能夠在同一個政策框架下比較科學證據的合理性。然而，傳統實證主義典範下的循證政策（evidence-based policy）分析途徑主張運用量化的分析手段，如運用風險分析或成本效益分析，以便在一組政策選項中發掘對應於某個「單一框架」（framing）的最佳選擇。這使得政策分析僅能用於探討問題的單一觀點，以致於將其他的替選框架被排除在政策論述之外，甚至成為「不受歡迎的知識」（uncomfortable knowledge），結果常導致科學證據為特定的政策服務，成為以政策為基礎的證據（policy based evidence），並因此延伸出更多的政策爭論（Saltelli & Giampietro, 2017）。
如同前述的核能議題，對許多因為觀點不同而長期陷入政治爭議的政策議題而言，僅從主張價值（論述者信奉的視角）與事實（量化的數據）問題分開處理的傳統循證政策分析途徑來理解政策問題與找尋解方的作法，往往無法平息爭議。這是因為關心這些政策議題的個人或利益團體多通過綜合事實、價值、理論與利益的整合框架來建構他們所認知的政策問題情境（Rein & Schön, 1993, pp. 145）。例如，為解決少子女化問題而實施的育兒津貼究竟該不該排富？其支持或不支持增列排富條款的爭議往往難以藉由分離科學的事實證據和政策主張所信奉的價值、理論和利益的討論就能化解。因為這些相互爭議的框架所建構的多重社會實體（multi-social reality），將影響各自擁護者對於決定什麼是證據，或是該如何解釋眼前的證據的看法，此時僅依賴科學的理性將無力解決政策爭論。甚至，科學有時將成為政策爭論的根源而不是解方，如同Sarewitz（2000）指出的「科學不僅未能解決政治辯論，反而常常成為黨派爭論的『彈藥』（ammunition），被爭論的雙方選擇性地動員以鞏固其立場。[1]」
由此可知，公共決策者需要同時考慮到社會信奉的價值和科學的證據（事實），並將兩者轉化為符合邏輯的政策論述（policy discourse）才能消弭政策爭論（policy controversies）（廖洲棚，2024）。公共政策的論述，不僅需要基於科學證據的理性討論，還涉及到不同社會群體的認知框架、價值觀和信念的溝通與轉化。換言之，在公共政策的制定過程中，如何結合科學證據和不同利益團體的接受度成為解決爭端的關鍵問題。本文旨在針對政策論述在循證公共決策的作用進行初步的探究，並嘗試梳理框架辨識、反思與整合的方法，以化解政策爭論並促進社會對於政策的共享理解，以增強政策的包容性與公平性，並減少未來推行政策的阻力。
貳、政策論述與框架的意涵
在現代社會中，政策爭論經常圍繞不同的利益團體而展開，其爭論的根源往往來自個人或利益團體信奉的價值、信仰或利益。此時，不同政策立場者抱持不同的政策論述，形成不同的世界觀，使彼此無法進行相互理解的溝通。政策論述之所以能對政策制訂產生實質的影響，乃是基於所有的政策現實（policy reality）都是社會建構的（social constructed）假定，必須經由政策分析者的詮釋（interpretaion）才能成為人們所了解認知的、具有主觀意義的現實（林水波、王崇斌，1996）。
正由於傳統實證主義典範的政策分析遭遇前述的挑戰與限制，使得公共政策研究在1990年代出現了典範移轉（paradigm shift）。批評者不再相信傳統實證主義典範主張的，透過理性與價值中立的量化研究途徑產製的科學知識可以有效的解決社會問題。因為事實與價值是無法截然二分的，所謂的事實並非客觀存在，而是基於一個經由社會建構而得的特定世界觀來感知與理解（林子倫，2008）。這股後實證主義（postpositivism）的政策理論思潮興起，除了否定科學與技術理性主張的社會客觀性的存在的思維，更重視觀念與論述的作用，強調權力關係、結構與行為主體的相互建構（林子倫，2008）。
所謂論述，意指一組可以賦予客觀情境與現象以意義的理念（ideas）、概念（concepts）與範疇（categories）（林水波、王崇斌，1996）。政策分析師真正探究的是經由政策論述之後所呈現的政策問題，而非客觀存在的問題。政策論述是政策制定過程中的重要工具，所有與政策制定有關的現實，大都是經由詮釋而來的。政策論述提供了各政策利害關係者進行溝通和協商的認知基礎，而框架則是構成政策論述的關鍵元素。所謂的「框架」是一種選擇、組織、解釋和理解複雜現實的方式，其為認知、分析說服和行動提供指導的觀點，從這個觀點出發，政策利害關係者才可以理解並處理那些模糊、不明確且充滿問題的情境（Rein & Schön, 1993）。舉例而言，一張1000元的新臺幣紙鈔，持有「貨幣」這個框架或觀點者，才可以理解這張紙鈔的用途與價值；但對於懵懂無知的幼童而言，一張白紙的價值可能更甚於這張紙鈔，因為白紙可用來畫畫，但紙鈔不能。
從本文前言所描繪的臺灣核能政策爭論的情境中，吾人可以窺見這些不同的框架如何影響各方對於科學證據的解讀，並且決定了他們在政策制定過程中的立場。換言之，每個利益團體、政策分析師或決策者都有自己用來理解政策問題的框架，他們根據自己的框架來詮釋政策問題。這些框架影響著他們對政策問題的看法以及對證據的接受程度。例如，學者林子倫（2008）指出，圍繞在控制全球氣候變遷的能源政策爭論中，不同的框架會強調不同的問題，反核團體可能基於尊重環境與生態系統的內在價值，而強調環境保護的緊迫性，主張經濟結構轉型與典範轉移；而擁核團體則關注經濟成本和工作機會的損失，對於氣候變遷議題採取實效的態度，強調技術理性與行政理性，故在政策上傾向保守與漸進改革。
參、政策框架與科學證據的交互運用
當人們對某個政策問題存在分歧時，他們或許能夠藉由檢視事實，就可以確定誰是對的，誰又是錯的。因為這類的政策分歧發生在一個共同的框架內，使得見解分歧者可以依據既定的規則來解決分歧。然而，政策問題本質上是多元面向的（multi-dimensions），例如涉及到利益、價值觀和社會公正等多種面向的考量，使得即使是最為權威的科學證據，也可能因不同的社會群體或政策參與者的認知框架差異而被解讀為有偏見或無效。由於這些爭論的根源在於不同的認知框架對於科學證據的選擇與詮釋的差異，使得科學的事實證據可以用來支持，也可以用來否定不同的政策立場（Rein & Schön, 1993）。例如，在核能的政策爭論中，由於支持和反對核能的團體各自框定了不同的問題觀點，前者強調國家經濟和能源安全的重要性，而後者則強調人類與環境毀滅的風險。為此，支持發展核能的利益團體舉出科學證據表明核能是低碳排、高效益的能源；但相反地，反對核能的利益團體也舉出科學證據表明地震或天然災害引發的核能風險以及核廢料帶來的污染對環境及居民生命安全造成巨大威脅。不同的陣營都舉出科學的事實證據，但僅是用來支持自己陣營的觀點，該不該用核能的政策爭論則依然無法找到化解或妥協的空間。
然而，吾人也不必因此過於悲觀，因為不同框架引發的政策爭論看似激烈對立卻也非無法可解，學者Rein與Schön（1993）就提出以下幾點建議，以協助政策制定者化解因政策論述框架不同所引發的政策爭論。
一、多方利益團體參與和共識構建
要化解政策爭論，首先需要確保不同利益團體能夠參與政策討論，並且讓各方主張的認知框架能夠被公開討論和理解。在這一過程中，政策制定者需要扮演協調者的角色，幫助各方在尊重彼此框架的基礎上，共同尋求解決方案。例如，透過公開透明的公民參與讓不同的意見可以交流與討論，並做為建構集體共識的場域。
二、尋求不同框架的共同點
政策制定者應致力於將不同的政策框架進行翻譯和整合，找到框架之間的共同點，從而促進更廣泛的社會共識。在某些方面，我們似乎確實共享「元框架」（metaframes），例如，在科學領域，我們信仰理性與證據；在政策領域，我們信仰民主資本主義。當政策框架抱持的原則越抽象，不同利益團體能達成的共識就越多。反之，當我們具體化時，也就是當意義和目的在現實情境中變得明確具體時，分歧就會出現（Rein & Schön, 1993）。例如，在環保政策的爭論中，可以通過結合社會、環境與經濟等三重面向共融的方式，重新框定政策問題，從而滿足不同利益團體的需求。
三、使用符號與隱喻促進共識
政策論述中的隱喻（metaphor）和符號（signs）對於塑造公眾對政策問題的理解至關重要。因為藉由社會共同認知的隱喻和符號，有助於不同利害關係團體對複雜難以對話的爭點找到相同的詮釋基礎。政策制定者可以通過使用簡潔、具體的隱喻來幫助不同群體理解複雜的科學證據，並將這些證據與他們的價值觀和利益相聯繫。例如，在推廣Covid-19疫苗政策時，將個人施打疫苗比喻為形成「社會集體免疫系統的一部分」有助於將科學證據轉化為易於接受的政策論述。
四、框架反思性論述
在政策爭論的解決過程中，導入框架反思性論述（Frame-Reflective Discourse）可以在避免落入政治性解決爭論的零和賽局發揮關鍵作用，進而促進不同陣營能合作尋找化解爭論之滿意解決方案的努力。框架反思性論述強調參與者能夠認識到自己所使用的框架，並有意識地反思這些框架的局限性及其對政策爭論的影響。政策制定者應該鼓勵不同團體反思自己的框架，並考慮其他利益相關者的觀點。這不僅有助於促進相互理解，還能為政策共識的形成創造條件。針對此點，吾人或許可以參考學者Saltelli與Giampietro（2017）提出的量化敘事法（Quantitative Story Telling, QST），並藉此方法的運用來促進政策爭論的兩造進行理性的對話並尋求解決的共識。所謂的量化敘事法係透過利害關係人進行慎思明辨的參與，且謹慎使用數學模型和量化數據進行分析，以檢驗不同論述觀點下的政策可行性（feasibility）（與外部情境約束的相容性）、可持續性（viability）（與內部情境約束的相容性）以及可欲性（desirability）（與所屬社會規範性價值的相容性），以確定任何政策主張的「不可能」或瓶頸，從而駁斥某個政策框架或選項（即證明其錯誤）。例如，假設有環保團體主張「為了環境永續，政府應該立即禁止塑膠產業」，即可透過可行性、可持續性以及可欲性的三個維度的證據檢驗，來駁斥這個論點在當前政策脈絡的實踐瓶頸。
肆、結論
政策爭論常常涉及到複雜的利益和價值觀衝突，單靠科學證據無法徹底解決這些爭議。儘管科學數據在政策制定中具有合理化論證的關鍵作用，但其本身並不足以化解政策爭論中的價值衝突問題。因此，解決政策爭論不能僅依賴客觀的科學證據，而是需要更深入的政策論述分析以及政策利害關係團體的參與對話。
以本文舉出的我國核能政策爭論為例，擁核與反核的利害關係團體往往根據各自信奉的價值觀和利益訴求，而篩選能支持其論點的科學證據或對此些證據有不同的解讀。這使得科學證據本身不但不能成為化解政策爭論的焦點，卻反倒成為擴大政策分歧的原因。為此，本文引用學者Rein與Schön（1993）提出的四點建議，包括：（1）多方利益團體參與和共識構建；（2）尋求不同框架的共同點；（3）使用符號與隱喻；（4）框架反思性論述等，協助政策制定者辨識不同利害關係團體的政策論述框架，以找到他們對於科學證據的詮釋基礎，進而促進政策爭論的兩造進行理性的對話並尋求解決的共識，以增強政策的包容性與公平性。
在政策制定過程中，結合政策論述的途徑，將不同利害關係團體的意見納入討論，並整合科學證據做為決策的證據，可以形成更為平衡的決策。此後實證主義典範下的循證政策分析方法，不但能減少僅從單一觀點強調某一證據或利益的偏頗，也能藉由利害關係者的參與，提高他們對於最終決策的接受度，並減少未來推行政策的阻力以及增進政策的可行性。
參考文獻
林子倫（2008）。臺灣氣候變遷政策之論述分析。公共行政學報，（28），153-175。
林水波、王崇彬（1996）。公共政策論述的倫理。中國行政評論，6（1），1-26。
廖洲棚（2024）。循證政策的資料蒐集與分析策略：以社會發展計畫為例。循證決策集刊，（2），頁21-31。
劉品希（2024）。臺灣該不該用核能？社會難獲共識。中央廣播電臺新聞網，檢索日期2024年2月13日，取自https://www.rti.org.tw/news/view/id/2194493
Rein, M., & Schön, D. (1993). Reframing Policy Discourse. In F. Fischer & J. Forester (Eds.), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning (pp.145-166). New York, USA: Duke University Press.
Saltelli, A., & Giampietro, M. (2017). What is Wrong with Evidence Based Policy, and How can it be Improved? Future, 91, 62-71.
Sarewitz, D. (2000). Science and Environmental Policy: An Excess of Objectivity. In R. Frodemen (Ed.), Science and Environmental Policy: An Excess of Objectivity, Earth Matters: The Earth Sciences, Philosophy, and the Claims of Community (pp. 79–98). Prentice Hall.
1 資料引自聯合報網路新聞，檢索日期：2024年10月22日，網址：https://udn.com/news/story/6656/8306850。
2 擁核論點常引用的數據包括，核能發電量穩定性、核能低碳排數據、電力成本、減少進口依賴數據；反核論點常引用的數據包括，核災風險數據、核廢料數據、地震與天然災害數據、可再生能源成長數據等。
[1] 原文為：“Rather than resolving political debate, science often becomes ammunition in partisan squabbling, mobilized selectively by contending sides to bolster their positions.”