董祥開
國立政治大學公共行政學系 副教授
鍾凱茹
國立政治大學公共行政學系
《摘要》
本研究探討美國聯邦政府為應對人工智慧挑戰，透過13960與14110號行政命令，以及2024年最新規定，建立公務使用AI的安全、公平與透明規範。內容涵蓋AI應用案例（如OPM、VA）與各界對規範的評價，指出懲罰機制、勞工應變和人才吸引等修正空間，並藉此反思我國在AI法制與人才培育上的精進方向。
關鍵字：人工智慧、行政命令13960號、14110號、AI規範
壹、前言
人工智慧（Artificial Intelligence, AI）作為引領科技革命的一大突破，在全球掀起一波變革浪潮，在生產力、供應鏈、競爭力、市場力量、創新和就業等經濟層面皆帶來重大的影響（王煜翔，2023），全面重塑了各行各業未來的發展與趨勢。各國政府公部門亦嘗試規劃將人工智慧納入組織的公務應用當中，除了解決政府人力不足的問題，同時也能提升公共政策決策品質、公民服務品質以及政府績效等。
然而在AI的廣泛應用下，政府機關除了希望享受人工智慧的便利性及易用性外，也必須了解其可能衍生的風險以及挑戰，包括對於國家安全造成的威脅、資料品質不佳導致決策錯誤、演算法的限制、對特定族群或弱勢群體造成的偏見與傷害、以及影響基層官僚的自由裁量權等，往往會成為政府部門AI轉型的痛點及阻礙。而本文將主要分享美國政府在近年來積極推展AI的具體作為及成效。
美國近年來已將AI納入國家戰略的核心，以推動創新和提升競爭力，面對機關及公務人員在決策過程中，愈來愈依賴人工智慧的現實，美國聯邦政府即針對公務上使用及開發AI進行規範及管理，讓政府機關在提升效率、提供更多優質服務的同時，也能顧及AI所衍生的安全風險及公平、透明度等原則性的挑戰，並保障公民權利不受侵犯，各政府部會亦遵循這些規範進行政策的規劃及服務。
貳、使用AI之相關規範
美國近年來不僅企業積極開發及應用AI技術，聯邦政府也逐漸將AI納入各機關及公務人員的公務應用當中，藉以維持美國在全球經濟、科技與社會發展的領先地位。川普政府於2020年提出「13960號行政命令」，揭示了於政府中使用AI的規範原則，包括AI的設計、開發、獲取及使用，規範內容包括：（1）合法並尊重國家的價值觀：尤其重視隱私、人權與人民自由；（2）有目的性和表現導向：風險必須大於利益；（3）AI應用必須準確、可靠、有效；（4）AI應用必須安全、可靠且有彈性；（5）AI應用的操作和結果必須可以理解；（6）負責任和可追溯；（7）定期監測；（8）相關資訊必須透明；（9）對於AI應用的正確使用與運作。以促進在聯邦政府中使用可信賴的人工智慧。
而後為了創造資訊安全、可靠與值得信賴的方式使用及開發人工智慧，拜登政府於2023年10月30日頒布了「人工智慧14110號行政命令」（Executive Order on the Safe, Secure, and Trustworthy Development and Use of Artificial Intelligence），該行政命令以先前有關人工智慧的指導，包括白宮科學與技術辦公室於2022年發布的「人工智慧權利法案藍圖」1（Blueprint for an AI Bill of Rights）以及國家技術標準研究所（National Institute for Standards in Technology, NIST）人工智慧風險管理框架2為基礎，內容主要提及了八項指導原則和優先事項來推廣和管理政府機關與企業人工智慧的開發及使用，包括（一）人工智慧技術安全的新標準；（二）促進創新和競爭；（三）支持勞工；（四）促進公平和公民權利；（五）保護消費者、病患和學生利益；（六）保護人民隱私；（七）推動聯邦政府對於AI的使用；（八）強化美國在海外的領導力，以促進人工智慧系統的公平、隱私和國家安全，以下分別進行說明。
一、人工智慧技術安全新標準
制定人工智慧技術的相關安全標準、工具以及檢驗生成內容的方法，包括要求相關AI科技公司以及聯邦政府若研發可能危害國家、經濟及公共衛生安全的AI系統時，必須分享其安全測試結果；制定「國家安全備忘錄」；指示商務部在期限內制定有關兩用基礎模型開發之規則以及創建網路資安計畫，使AI工具能夠幫助識別重要軟體中的缺陷；也要求AI生成的內容須加上浮水印，幫助民眾辨別真偽。
二、促進創新和競爭
擴大對於氣候變遷、醫療保健等領域的AI研究資助，並推動具關鍵專業知識與技能之移民人才留在美國的計畫。
三、支持勞工
撰寫有關AI對於勞動力市場潛在影響的評估報告，以及研究聯邦政府如何援助受到勞動力市場擾亂影響的勞工。
四、促進公平和公民權利
避免AI演算法加劇歧視的問題，以及就AI在司法系統中的適當作用，包括確保使用該技術於決定量刑、風險評估與犯罪預測公平性的實踐。
五、保護消費者、病患和學生利益
指示美國相關政府當局在各期限內制定一項計畫來評估AI應用於如醫療保健以及教育領域的相關潛在危害，並建立相關資源讓不同領域的人員能負責任地使用AI工具，以保護整體消費者利益。
六、保護人民隱私
推動可用來評估AI作業流程中所運用的隱私強化技術（Privacy Enhancing Technologies，簡稱PETs），為聯邦機關制定相關指引及標準。
七、推動聯邦政府對於AI的使用
制定政府機構使用及採購AI之相關指引，並加速政府聘用熟悉該領域之專業人才。
八、強化美國在海外的領導力
與國際夥伴合作，並促進國際安全，在全球的範圍內負責任的實施AI標準。該行政命令之規範促進了跨部門間的合作，許多機關皆被分配特定的任務，如國家標準暨技術研究院（NIST），負責統籌制定相關標準、商務部則負責於經濟框架內部署AI的執行，而國土安全部及國防部則是關注國家安全面向之AI使用，衛生及公共服務部專注於AI於醫療保健領域的使用、勞工部則著重勞動力受影響之狀況等等。
再來，根據2023年所提出之14110號行政命令的核心部分，拜登政府於2024年3月28日特別針對美國聯邦政府機構使用人工智慧再次宣布了最新規定，以促進聯邦政府及其公務人員更安全、可靠和負責任的使用人工智慧，為首部專門規範聯邦政府AI應用的新法規，包括與聯邦政府簽約之承包商也須遵守，期望新的使用規範能夠成為其他國家效仿的榜樣。該行政命令主要包含三項具約束力的政策要求。
（一）AI的使用不得傷害民眾的權利與安全
各政府機構必須驗證使用的AI工具不會危及美國民眾的權利和安全，包括可能產生的種族偏見或個人隱私侵犯的問題。
（二）AI的使用需透明與問責
美國人民有權利知道政府何時以及如何使用人工智慧，並且以負責的方式使用它，政府機構應每年在網路上發布人工智慧系統清單，並評估這些系統可能帶來的風險，以及如何對風險進行管理，在不會對公眾或政府營運構成風險的前提下，各機關應公布政府擁有的的人工智慧程式碼、模型以及數據，以示透明且負責。
（三）設立首席人工智慧官，內部監督，管制風險
所有聯邦機構都須設立首席人工智慧官，專門負責監督該機構所有AI技術的使用，同時符合《財務長法案》機構須設立「人工智慧管理委員會」，由各機構的副部長或同等級別人員擔任主席，協調和管理整個機構人工智慧的使用。
隨後美國管理與預算辦公室（OMB）亦向行政部門及機構負責人發布了一份關於管理AI應用的備忘錄，主要內容為給予負責人加強機構的人工智慧治理、推動負責任的人工智慧創新以及管理人工智慧使用帶來的風險之要求與指導原則，提供各政府機構更加明確的政策方向，聯邦機構須在60天內指定AI長，負責協調其他機構與官員對AI的使用、創造內部環境推動AI創新並進行機構內AI應用的風險評估。另外，美國參議院依據行政命令並效法歐盟的人工智慧法案，提出了《人工智慧安全法案》，旨在要求更新與常見漏洞和揭露計畫相關的流程與程序，以及評估與人工智慧安全漏洞相關的共識標準，同時建立公共資料庫，來追蹤可能引發的安全與風險問題，並建議於美國國安局設立人工智慧中心制定反制AI系統的指導，而該法案目前仍在審議中。
參、規範下的政策與服務
美國政府2020年所頒布之13960號行政命令主要在確保AI的用途符合國家價值觀及公共利益，要求聯邦政府各部門先行盤點AI應用的案例清單，並由白宮管理預算局彙整公開。該規範所應用之政策以美國人事管理辦公室（United States Office of Personnel Management，簡稱OPM）為例，其共揭示了四項AI系統於協助機關進行公務上的應用。
一、Skill matching on Open Opportunities
使用者於系統中輸入個人基本資料及擁有的技術能力，系統會與美國聯邦政府職缺所需要的業務性質及能力進行適配度分析，幫助求職者找到合適的職缺。
二、Similar Job Recommendation
透過自動化分析，根據求職者曾瀏覽過或提交過資料的職位，藉由系統推薦其他相似職務描述的職位，讓求職者能更快在政府招聘網站上找到適合的職位，縮短求職的時間。
三、Human Resource Apprentice（HRA）
透過系統幫助招募者能夠公平、無偏見的評估求職候選人的資格和基本條件，避免在過程中產生負面影響，確保評估的客觀及有效性。
四、Retirement Services（RS）Chat Bot
協助聯邦政府回答有關退休服務問題的聊天機器人，幫助相關單位人員簡化其業務。
另外，拜登政府對於應用人工智慧所提出之行政命令屬於大方向的安全與道德規範，均直接適用於聯邦政府機關的所有政策與執行行為，首先為開始運用AI技術改善政府服務和內部營運，根據規範所有聯邦政府機構須先設立AI首席官，包括農業部、國防部、教育部、衛生與公共服務部、財政部、司法部、交通部、退伍軍人事務部等等機構，且各機關均開發各自的AI應用專案，囊括醫療保健、交通、環境及社會福利等。美國政府發布的AI專案清單明列了各部會使用AI技術規劃之政策，各機關政策之人工智慧程式碼、模型以及數據皆公開發布於網站中。
以退伍軍人事務部（Veterans Affairs, VA）為例，即以14110號行政命令及OMB備忘錄為基礎更新其人工智慧案例清單，以有效改善退伍軍人獲得福利的方式，減輕退伍軍人事務部的行政負擔，並提高為退伍軍人所提供的醫療品質，服務從改進健康風險的識別到加快向退伍軍人及其家人提供相關福利。在醫療保健創新方面，退伍軍人健康管理局（VHA全稱）部屬了多種FDA批准的設備，以使用電腦視覺（computer vision）來提高臨床醫師的表現，從而顯著改善對於腫瘤的檢測，GI Genius即為由人工智慧驅動的電腦輔助檢測模組，旨在幫助醫師在大腸鏡檢查期間檢測大腸黏膜病變。VA研究即表明，提供大腸鏡檢查AI設備比不使用該設備的大腸鏡檢查可提升21%的腺瘤篩檢率，腺瘤篩檢率增加可以有效降低晚期癌症的發生機率以及死亡率。而人工智慧除了須明確幫助退伍軍人，同時也必須最大限度地降低風險，其專案清單之審核機構為部會新成立的人工智慧治理委員會，該政策已經過人工智慧專案風險管理要求的審查，以符合行政命令之嚴格的安全性、公平性和有效性標準。
肆、各界對於使用規範之評價
在拜登政府提出14110號行政命令以及關於公部門應用AI之相關規定（包括備忘錄指引）後，使各政府機關在AI技術的使用上有了較先前更明確的政策方向與執行指標，然而針對政府短期內提出牽涉廣泛的規範，各界看法並不一致，多數的學者有感於人工智慧發展對美國與全球社會產生的衝擊，因此認同這些規範及管理的必要性。布魯金斯學會（Brookings Institution）的學者們即指出此人工智慧行政命令的規範全面且徹底，得以促進人工智慧系統的公平、隱私及國家安全，並且提升美國於海外AI領導地位的目標。
然而專家們同時針對行政命令的實行效果、風險的判定以及落實方法提出了幾項問題值得討論與修正。首先，違反該命令的懲罰措施與決定權該如何行使？以及受到AI系統歧視的補償措施並未被提及；其次，命令可能忽略某些機構，如財政部及金管機構在人工智慧應用框架的重要性，並且需要考量遵循行政命令下的新技術與舊技術之間的衝突；再來，面對快速發展的AI技術，勞動力遭受快速破壞的問題缺乏額外的應變措施；第四，針對AI技術可能影響現有環境的資訊較不足，包括大規模演算法在訓練週期中會消耗大量能源和自然資源，應提高AI排放和資源使用的透明度；最後，政府在使用AI技術除了諮詢學術界、民間社會及私部門外，也應讓公眾能夠參與對話。這些問題必須仰賴跨部門的整合協調及相互合作進行解決。
再來，亦有論者直接對於行政命令提出質疑，認為該安全命令本身會帶來不必要的重複監管，並可能阻礙AI技術的發展，亦有人認為行政命令的範圍龐大及各項規定的執行複雜，聯邦政府若無法吸引AI專業知識的人才，將難以確定行政部門內部是否遵守法律及政策，且存在更高的執法風險。因此，由於行政命令有其限制，國會應與白宮合作，盡快讓行政命令變成法律。
此外，美國政府的一舉一動都將牽動著世界的經濟、政治及社會發展前景，身為同樣積極規劃將AI導入政府應用的我國亦不例外，為促進政府服務AI化，數位發展部已著手規劃「政府AI發展戰略計劃」，預計於2026年起陸續完成政府AI五大戰略目標，包括推動發展智慧化為民服務、建構自動化行政服務、完備AI資料與模型、打造數位平權智慧服務、厚植AI應用基礎環境等，藉由將AI導入政府機關運作以節省成本及時間，提升工作效率，且能夠即時回應現代社會民眾的多元需求。
而有鑒於生成式AI可能引發的資安及隱私方面的挑戰，加上美國政府對於AI應用之隱私安全風險、社會公平和透明度規範及相關框架的重視，針對AI應用提升效能的行政方針是我國目前尚待持續精進的部分。現階段於配套措施方面，由數發部訂定了公部門人工智慧應用手冊3、規劃AI風險分類框架4、設計三層次AI的育才策略，重點培育中高階主管AI發展策略規劃能力，同時管理及訓練公務同仁運用AI工具及開發AI的能力，並推動數據公益及隱私強化技術應用、發展AI產品與系統評測機制，成立「AI產品與系統評測中心」。於法規方面，相關規範提供我國明確制定標準，以完備人工智慧法制，著手營造友善AI發展及民眾可信賴之AI發展環境，參酌了各國AI規範標準（包括歐盟AI法案、美國AI權利法案藍圖、2023年行政命令、加拿大AI資料法草案、新加坡AI治理架構草案等），由國科會規劃「AI基本法」草案，從鼓勵創新發展的方向出發同時兼顧風險評估及人民權益，擬定政府推動人工智慧研發及應用的七大基本原則和四大推動重點。
然而有關前述學者專家對於行政命令須修正的問題，包括針對違反相關規範的懲罰機制、勞動力遭破壞的應變措施、政府如何吸引AI專業人才以確實遵循政策的實施等等，亦是提供我國在未來訂定更詳盡的規範準則時可以努力的面向。首先，我國目前的AI法案雖是以法律進行逐條規範，但仍以基本行政方針（原則）為主，同樣不涉及監管及裁罰，因此對於違反法規規定並無實際的懲罰機制，建議未來政府能夠明確於法規中訂定相關裁罰標準，並且針對受到AI系統歧視或個人資料遭不當搜集及利用的情形訂定更明確的補償措施，以落實AI使用之原則。其次，為確保勞動權益，必須更明確失業者輔導就業相關措施與機制及條文之當責主體，否則可能造成人人有責但無人要管的窘境，同時亦應針對公務人員進行加強訓練，AI時代勢必會對於勞動力產生衝擊，公務人員對於AI使用的熟捻程度對於政府發展具相當程度的影響，政府應思考如何將目前廣泛的AI訓練課程更有計劃及系統性的整合，不僅是重點培育高階人員，而是同樣提供基層公務人員更符合業務上使用的AI專業培訓，以協助面對未來可能全面AI化的工作環境。最後，即便法規設計再完善，若無法吸引更多專業人才進駐公部門，施行成效將非常有限，目前我國提出國家人才競爭力躍升方案，希望招攬並同時留下國內外AI人才，政府應盡快明確實際的培育及交流措施，且再另外針對如何吸引人才至公部門建立相關措施，例如與不同國家之政府進行科技觀摩及人才交流，或與大專院校合作，設立專門針對AI人才的公部門實習計畫等等，讓具備專業知識的學生有機會了解政府的AI運作，以期能吸引更多專業人才至公部門服務，順利落實AI法規及相關公務應用措施之執行。
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1人工智慧權利法案藍圖」主要包含五項原則，第一項為建立安全有效的系統；第二項為避免演算法的歧視；第三項為保護資料隱私；第四項為充足的資訊告知與說明；第五項為使用者的選擇、考量與備援方案。
2該框架為NIST與公私部門合作共同開發，以更好的管理與人工智慧相關的個人、組織與社會風險，其旨在提供自願使用，並提高將可信度的考量納入AI產品、服務和系統設計、開發、使用和評估的能力。此框架於2023年1月26日發布，透過共識驅動、開放、透明和協作的流程所制定，包括資訊請求、徵求公眾意見的多個草案版本、研討會以及其他提供意見的機會，旨在建立、協調和支援其他人的AI管理工作。
3本手冊之草案預計由114年1月1日至12月31日進行為期一年的試辦作業，手冊內容分為四大章節，AI概念介紹、AI服務評估、AI服務導入及AI營運管理，其中AI服務評估即包含了政府公開AI資源與AI導入生命週期，除了關注於增加透明度外，也評估單位中哪些服務適合導入AI；而在AI營運管理的部分則包含風險的管理、倫理議題及資安議題，以明確AI運行方式。主要關注12項議題，如資料可信度、公平性、權責規劃、隱私性、可解釋性、人身安全性、成本、系統安全性、可靠性、韌性、準確性及透明性等。
4參考國際標準或規範將人工智慧進行類似高中低的風險分級，各目的事業主管機關得依循該框架訂定主管業務的風險分級規範，使推動AI研發及應用過程中可以確保不侵害個人資料、生命財產安全，或引發偏差、歧視。該框架原預計於2024年底提出，然因歐美對此規範分歧，故延後公布。目前於人工智慧基本法草案第10條中明列由數發部進行規劃及推動。